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廣東省國家低碳省區試點工作調研報告

來源:徐華清     時間:2015-05-29

  為進一步梳理國家低碳試點地區低碳發展模式及制度創新方面好的做法,推動試點地區研究提出碳排放峰值目標及分解落實機制,為國家低碳發展相關立法研究、制度設計和“十三五”深化低碳試點工作提供技術支撐,筆者日前赴廣東省進行調研,與廣東省發展改革委氣候處、中山大學低碳科技與經濟研究中心等單位領導和專家進行了交流和討論,并參加了中英(廣東)低碳周的有關活動。結合我中心對廣東省低碳省區和碳排放權交易試點工作的跟蹤等相關信息,現將調研情況總結如下。

  一、廣東省低碳試點工作進展與成效

  廣東省是首批開展國家低碳省區和低碳城市試點、國家碳排放權交易試點的地區,在省委、省政府的堅強領導下,廣東省充分發揮規劃和政策引導作用,探索構建多層次的低碳試點網絡,加強溫室氣體統計核算等能力建設,努力創新低碳發展路徑和機制,試點工作邁出了實質性步伐。

  一是強化規劃引導,加快構建促進低碳發展配套政策與法規體系。廣東省是20107月被國家發展改革委確定為全國首批低碳試點的省區,省政府及有關部門高度重視規劃引導及政策聯動,制定并公布了一系列相關規劃、實施方案及配套政策。20128月,省政府率先出臺了《廣東省十二五溫室氣體排放工作實施方案》,明確提出了2015年全省單位生產總值溫室氣體排放工作的總體要求和目標、重點工作部門分工和目標責任的評價考核,印發了《廣東省應對氣候變化“十二五”規劃》,從控制溫室氣體排放、適應氣候變化、創新體制機制等方面提出“十二五”應對氣候變化的規劃目標、主要任務和政策措施;制定了《廣東省低碳試點工作實施方案》和《廣東省碳排放權交易試點工作實施方案》,從產業低碳化發展、優化能源結構、節能和提高能效、創新體制機制等八個方面部署實施36項重點行動,確定了廣東碳交易試點的工作目標、納入范圍、工作階段、交易主體、交易平臺、碳排放權管理機制、報告核查機制等重點內容;研究提出了《關于廣東省主體功能區規劃配套應對氣候變化政策的意見》,包括完善防災減災體系、加強生態保護和建設、推動低碳發展等三大政策。與此同時,還以省政府令的形式發布了《廣東省碳排放管理試行辦法》,明確廣東省實行碳排放信息報告與核查制度、配額管理制度和配額交易制度,出臺了《廣東省碳排放配額管理實施細則(試行)》、《廣東省企業碳排放信息報告與核查實施細則》、《廣東省企業(單位)二氧化碳排放信息報告指南》等配套文件。

  二是注重試點示范,初步形成了多層次、多領域的低碳試點網絡。廣東省開展了多層次的低碳試點,包括低碳城市、低碳城鎮、低碳縣區、低碳社區、低碳園區、低碳企業、低碳產品等,低碳試點工作涵蓋面十分寬廣,涉及產業、交通、建筑、森林等多個領域。深圳、廣州成功入選國家低碳試點城市,珠海、河源等4個城市成為省低碳試點城市,佛山禪城、梅州興寧等8個地區成為省低碳試點縣(區);佛山市南海區西樵鎮成功入選國家第一批7個試點示范綠色低碳重點小城鎮;東莞市松山湖國家高新技術產業開發區成功列入首批國家低碳工業園區,廣東狀元谷電子商務產業園和廣東乳源經濟開發區列為省內低碳園區試點;開展了中山小欖低碳社區、鶴市鎮低碳社區等試點工作,并研究提出了低碳社區評價指標體系;編制了低碳產品認證實施方案,完成了指定鋁合金型材低碳產品評價技術規范,并在中小型三相異步電動機和鋁合金型材兩類產品中開展低碳產品認證示范工作,在電冰箱和空調兩類產品中完成低碳產品評價試點工作,還與香港開展復印紙、飲用瓶裝水、玩具等產品的碳標識互認研究。

  三是加強能力建設,低碳發展管理體制和工作機制不斷得到夯實。廣東作為全國7個試點省區市之一,率先開展了2005年溫室氣體清單編制工作,2005年、2010年溫室氣體清單編制成果已通過國家發展改革委氣候司組織的評估驗收。2014年,省發展改革委會同省統計局下發了《關于加強應對氣候變化統計工作的實施意見》,明確將應對氣候變化指標納入政府統計指標體系,科學設置了反映廣東氣候變化情況及工作成效的指標體系,確立了涵蓋五大領域的溫室氣體基礎統計和調查制度,健全了省、地級以上市和重點企業的溫室氣體基礎統計報表制度。與此同時,進一步加強了組織領導,建立了低碳發展管理體制和工作機制。2010年,廣東省成立了應對氣候變化和節能減排工作領導小組,組長由省長擔任;2011年建立了省低碳試點工作聯席會議制度,徐少華常務副省長為第一召集人。2014年,省發展改革委將原資源節約與環境氣候處分設為應對氣候變化處、資源節約與環境保護處,由應對氣候變化處專門負責應對氣候變化和低碳發展的日常工作。經廣東省政府領導同意,2010年首屆廣東省低碳發展專家委員會成立,2013年進行委員會換屆,并聘請了24名省內外權威專家和學者。為加強相關工作的科學技術支撐,廣東省發展改革委還和中山大學共同組建了廣東省應對氣候變化研究中心。廣東省財政還設立了低碳發展專項資金,每年安排3000萬元資金重點支持低碳發展基礎性和示范性工作,目前已累計投入1.2億元、安排超過130個的研究課題與示范項目。

  四是落實目標任務,產業低碳轉型及溫室氣體排放控制成效顯著。廣東省是全國“十二五”期間碳排放強度下降目標最高的地區,省政府將碳強度下降率作為約束性指標納入了《廣東省國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》,并通過《廣東省十二五溫室氣體排放工作實施方案》及時調整目標,將單位地區生產總值二氧化碳排放由規劃降低17%的指標提升到19.5%,并在全國率先將二氧化碳排放降低目標分解落實到各個地市,明確提出要加快形成以低碳產業為核心,以低碳技術為支撐,以低碳能源、低碳交通、低碳建筑和低碳生活為基礎的低碳發展新格局。一是產業低碳化發展趨勢明顯,能源消耗強度下降較大。2013年,全省服務業增加值占地區生產總值的比重為47.8%,比2010年提高了2.8個百分點,服務業對經濟增長的貢獻顯著提高,單位GDP能耗下降4.55%,超額完成年度能耗下降3.5%的目標任務,“十二五”前三年已累計下降13.16%;二是低碳能源供應體系加快推進,能源結構不斷得到優化。截至2014年底,全省核電裝機容量已達720萬千瓦,居全國首位,2013年非化石能源消費量占一次能源消費比重提升到16.52%,比2010年提高了2.5個百分點。三是加快推進植樹造林,碳匯建設成效顯著,2013年全省森林覆蓋率達58.2%,提前實現2015年目標,完成森林碳匯工程362.18萬畝,完成中幼林撫育面積661.2萬畝,建設生態景觀林帶3160公里。經初步核算,2013年廣東省碳排放強度比2012年下降5.14%,相對于2010年碳強度排放累計下降14.42%,已完成國家下達的“十二五下降19.5%總目標的73.95%,在國家對廣東省的碳排放強度目標評價考核中,連續兩年獲得優秀。

  二、廣東省低碳試點工作特色與亮點

  廣東省在國家低碳省市試點工作中大膽創新、勇于實踐,注重協同推進低碳試點、碳交易試點和低碳產品認證試點工作,探索利用低碳發展基金創新低碳金融手段,加強低碳發展數據化管理平臺建設,初步形成了獨具特色的低碳發展廣東創新模式,為全國低碳發展的協同創新、制度創新和管理創新等提供了新的思路。

  在全國率先探索低碳省市、產品認證和碳交易試點的銜接,實現協同創新。一是在目標與任務層面實現統籌考慮。廣東省低碳試點實施方案明確提出將推動碳排放權交易工作列為五大主要任務之一,并提出推動碳標識等低碳認證制度研究和實踐。另一方面,通過碳排放權交易試點、低碳產品認證試點等工作,有效推動了廣東低碳發展模式的探索,促進了廣東低碳試點工作目標的實現。二是在組織層面實現統籌管理。廣東省低碳試點、碳排放權交易試點和低碳產品認證試點工作都是由廣東應對氣候變化工作領導小組及廣東低碳試點工作聯席會議總體統籌,由省發展改革委應對氣候變化處專門負責實施管理,實現了三項試點組織管理工作的有機統一。三是在資金層面實現統籌安排。廣東省各試點工作配套資金相互補充與支撐,其中低碳專項資金部分用于支持碳排放權交易、低碳產品認證等體制機制研究及工作體系建設等項目,2014年安排資金將近2000萬。與此同時,廣東利用碳交易有償配額收入設立全國首個低碳發展基金,計劃采用PPP公私合作項目融資模式進行運作,撬動社會資金共同支持企業低碳化升級和改造。四是在信息層面實現統籌銜接。廣東省初步建立了與低碳試點和碳排放權交易試點工作相適應的碳排放管理信息系統,且不同系統之間實現了信息共享,其中,支撐低碳試點工作的廣東省溫室氣體排放綜合性數據庫系統實現了與碳交易試點企業碳排放信息報告與核查系統的信息共享,并可對相關信息實現綜合分析。五是在政策層面實現統籌協調。廣東低碳試點工作要求將加強森林碳匯項目建設作為主要任務之一,以期建設“綠色廣東”,與此相呼應的是在廣東省碳排放權交易試點中,為了鼓勵森林碳匯項目的發展,允許并鼓勵企業使用包括森林碳匯項目在內的中國核證自愿減排量。

  在全國率先探索利用低碳發展基金拓展低碳發展金融模式,實現制度創新。一是確立一個原則。廣東省堅持“取之于碳、用之于碳的原則,利用碳排放權配額拍賣收入設立低碳發展基金,拓寬低碳產業投融資渠道,引導社會資本促進低碳產業的發展。二是實行兩種注資方式。低碳發展基金采用一次性出資和滾動注資,一次性出資是指基金代持出資主體在基金設立時一次性全額繳付認繳資金,滾動注資是以后每年的有償配額收入按三大資金池的比例劃撥到資金池。三是分設三大資金池。低碳發展基金設立政策性項目、市場化項目和碳市場調節儲備金三大資金池,資金比例原則上為4.5:4.5:1。政策性項目主要投資于低碳化技術改造、低碳技術推廣和示范等領域。市場化項目主要投資新能源、低碳交通、碳金融創新等領域。四是強化四大功能。加強對企業開展節能降碳改造和低碳技術研發能力的支持力度,探索建立財政資金市場化運作推動節能減碳的長效機制,拓寬低碳產業的投融資渠道,推動碳金融的發展。五是明確五大資金來源。碳基金的資金來源廣泛,包括配額有償收入、基金的合法經營收入及孳息收入、國內外機構組織和個人的合法捐贈、國內外機構投資資金、其他合法合規資金來源。

  在全國率先探索多層級應對氣候變化工作與信息化的融合,實現管理創新。一是體系完整。廣東省圍繞低碳發展管理需求先后建立了五大信息化平臺,包括溫室氣體綜合性數據庫、碳排放信息報告與核查系統、配額登記系統、交易系統、重點企事業報告系統,這五大平臺實現了政府監管、重點企業數據報送、配額登記與交易、核查機構核查等過程的信息化。二是功能齊全。綜合性數據庫實現了數據錄入、綜合數據管理、統計分析、排放清單等六大功能,并錄入了約40類核算方法學。報告與核查系統涵蓋了企業報告、管理和核查等全部功能,既滿足了碳交易制度的履約需要,也可支撐企業碳排放內部管理。三是數據豐富。信息平臺數據類型涵蓋地方、行業及企業排放數據、企業交易數據和企業配額等大量數據,其中,排放數據包括廣東省和21個地市20052012年能源活動、工業生產過程、農業、土地利用變化與林業、廢棄物處理等五大排放領域清單及綜合數據,以及企業年度活動水平、排放因子及參數、排放量等碳排放信息。四是信息互通。五大信息平臺實現數據對接,如報告與核查系統為綜合性數據庫提供基礎數據,交易平臺系統為登記注冊系統提供結算信息,報告核查系統為登記注冊系統配額分配、履約提供數據支撐。五是層級管理。根據低碳工作的管理需求,五大碳排放管理信息系統可實現多層級管理,如廣東省溫室氣體綜合性數據庫可實現省級、市級、縣(區)三級管理,廣東省重點企業碳排放報告與核查系統可實現省級、市級、企業級、排放單元級、排放設施級五級管理

  三、廣東省低碳試點工作挑戰與建議

  通過調研發現,由于廣東省委、省政府對低碳試點工作高度重視,省領導親自部署推動,低碳試點工作中的一些基本問題都在廣東得到了很好的化解。但隨著低碳試點工作的不斷推進,一些深層次的問題、矛盾和挑戰逐漸顯現,需要進一步加強研究、凝聚共識、大膽探索,力爭取得重大突破,為分解落實全國碳排放峰值目標、推動建立全國碳排放權交易市場先行先試、積累經驗。

  關于盡快研究提出廣東省碳排放峰值目標及分解落實機制。廣東省作為全國改革開放的領軍地區,經過三十余年的高速發展,全省經濟發展已率先進入新常態,預計2020年左右進入后工業化階段,相應的城鎮化率也將達到73%左右。根據國家低碳發展的總體戰略目標及區域布局,考慮到廣東的區域發展實際,建議廣東省應抓緊研究提出2020年左右碳排放峰值目標及分解落實機制。一是明確分地區、分部門的碳排放峰值目標及路徑。要求珠三角發達地區在“十三五”期間率先達峰,為廣東省其他相對落后區域預留一定的排放空間,并要求工業部門率先達峰,為交通和居民生活騰出一定的排放空間。二是率先探索省域內實現差異化峰值目標的創新機制廣東社會發展的區域性差異為全省實現碳排放峰值目標添加了不確定性,如何結合主體功能區的規劃要求,通過碳排放峰值目標形成倒逼機制,利用市場手段引導經濟發達地區有效降低二氧化碳排放控制成本,利用補償等手段鼓勵后發地區探索因地制宜的低碳發展之路。

  關于加快總量控制下的廣東省區域碳排放權交易體系建設。廣東作為全國最大的碳排放權交易試點地區,在試點工作中最早嘗試碳排放配額的有償發放,第一個探索新建項目在碳排放評估基礎上納入配額管理,并積極探索碳普惠制,激勵生活減碳。結合新形勢和新要求,建議廣東省將碳排放總量控制目標作為約束性指標納入“十三五”國民經濟和社會發展規劃中,加快建立碳排放總量控制制度,加快全省區域碳排放權交易體系建設。一是建立總量控制目標約束下配額總量分配及調整機制。探索基于地區、行業和企業差異化考慮的科學、公平、合理的配額分配方法,探索基于經濟活動、配額余量和配額價格的配額彈性管理機制,提升配額分配政策在時間緯度以及預期效果上的適用性,引導技術和資金向企業低碳發展集聚,提升碳價有效性。二是建立配額、交易和價格“三統一”的廣東全省區域碳交易市場。以建立區域統一市場為目標,圍繞解決重大問題,加快實現廣東碳市場與深圳碳市場對接。注重一、二級市場平衡發展,允許機構投資者適度參與一級市場拍賣,通過參與者的有效連通以及有償配額拍賣底價與二級市場價格連通機制,提振碳市場活力。

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