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杭州市國家低碳城市試點工作調研報告

來源:劉恒偉、丁丁、徐華清     時間:2015-01-15

為進一步梳理國家低碳城市試點工作進展與成效,總結試點城市在低碳發展模式探索等方面好的做法,推動試點城市研究提出碳排放峰值目標及分解落實機制,為國家低碳發展相關立法研究、制度設計及“十三五”深化低碳試點工作提供技術支撐,國家氣候戰略中心政策法規部有關人員組成調研組,于20141027-28日赴浙江省杭州市調研。調研組聽取了杭州市發改委、杭州市工程咨詢中心等單位領導和專家的介紹,并就推進低碳發展地方面臨挑戰及政策建議展開了交流和討論。結合我中心對杭州市低碳試點工作的跟蹤與分析,現將相關情況總結如下。

一、杭州市低碳試點工作進展與成效

杭州市是20107月被國家發展改革委確定為全國首批低碳試點的城市,在市委、市政府的領導下,杭州市加快發展方式轉變,先行先試,努力探索出了一條以低碳產業為主導、以低碳生活為基礎、以低碳社會為根本的低碳發展道路,試點工作取得了明顯成效。

一是強化規劃編制與實施,初步形成了“六位一體”的城市低碳發展模式。杭州市將低碳城市試點作為建設生態文明的重要抓手,將應對氣候變化工作全面納入本地區國民經濟和社會發展十二五規劃和中長期發展戰略,研究制定了低碳發展等相關規劃及年度計劃,在全國率先探索打造低碳經濟、低碳交通、低碳建筑、低碳生活、低碳環境、低碳社會“六位一體”的低碳城市模式。201012月,市政府提出了《杭州市低碳城市試點工作實施方案》;201112月,市府辦印發了《杭州市“十二五”低碳城市發展規劃》;20149月,經市政府同意,市發展和改革委員會印發了《杭州市應對氣候變化規劃(2013-2020)》,制定了20112014年度《杭州市低碳城市建設行動計劃》,并明確提出了“十二五”期間“五年任務四年完成”的目標,即力爭于2014年底完成單位GDP二氧化碳排放比2010年下降20%的目標,力爭在十三五末實現化石能源活動二氧化碳排放量達到峰值全面實施了建設低碳產業集聚區、推廣利用低碳能源、加大森林城市建設、加強低碳技術研發應用、優化城市功能結構、建設低碳示范社區、發展公共交通、推行特色試點工程等八大建設任務,扎實推進十大重點示范工程、51個低碳示范項目建設。據初步測算,2013年,全市碳排放強度比2010年下降了14.5%左右。

二是注重試點探索與示范,基本形成了“五區二行業”城市低碳試點格局。杭州市將推行不同類型的特色試點與示范作為構建示范城市的重要載體,尊重和發揮區縣、部門和社區群眾首創精神,采用地方申報、全市統籌、分頭推進的辦法,明確試點方向,推動特色試點,凝聚低碳城市建設合力,從實踐中尋找最佳方案。全市先后開展了低碳城區、低碳縣、低碳鄉(鎮)、低碳社區、低碳園區和低碳交通、低碳建筑的“五區二行業”試點工作。下城區探索以發展現代服務業為特色的低碳主導產業,開展低碳城區試點;桐廬縣則通過打造低碳經濟、低碳環境和低碳生活的“低碳桐廬”,建設低碳縣試點;杭州經濟技術開發區和錢江經濟開發區,通過提高主導產業低碳準入門檻、加強重點企業能耗與碳排放監管、建設新加坡低碳科技園等多種措施,落實低碳園區試點;下城環西等46個社區通過引導、培育社區居民的低碳生活理念及消費模式,深化低碳社區試點;蕭山區臨浦鎮、臨安市潛川鎮、富陽市新登鎮、淳安縣楓樹嶺鎮等4個鄉鎮,通過積極探索不同類型農村地區低碳建設好的做法,推進低碳農村試點;市建委早在201012月就組織開展了綠色低碳建筑建設示范試點工作,到目前為止已有399個?總建筑面積約為3231萬平方米的建筑參與了相關活動;市交通運輸局扎實推進國家低碳交通運輸體系試點城市“八大工程”建設工作,基本完成了試點期間的各項任務與要求。

三是加強清單編制與管理,研究開發了“三合一”的城市碳排放管理平臺。浙江省是全國溫室氣體清單編制的試點省份,杭州市在全國低碳試點城市中率先通過了2005-2010年分年度溫室氣體清單編制驗收工作,形成了“一個總報告加五個子報告”的市級溫室氣體清單研究成果,并完成了2011年和2012年全市溫室氣體清單編制工作,市級溫室氣體清單編制工作已經進入常態化。在國家“十二五”科技支撐項目支持下,杭州市又率先在下城區開展了縣區級溫室氣體清單編制方法探索,完成了下城區2010年溫室氣體清單編制工作,并計劃從明年開始,杭州市的溫室氣體清單編制工作將覆蓋到所有區縣。在全市溫室氣體清單數據庫的基礎上,杭州市研究開發了企業溫室氣體排放核算和報告系統,初步建成了全市統一的碳排放綜合管理平臺,主要包括清單管理、清單編制、清單分析、模版管理、公式管理、指標體系管理、系統管理、重點企業填報和添加新應用等9個模塊,具備了市區兩級能源活動、工業生產過程、農業、林業和土地利用變化、廢棄物處理等領域溫室氣體清單編制及企業碳排放信息的核算、報告、審核、匯總和分析等功能,并已完成了2005-2010年清單入庫工作。

二、杭州市低碳試點工作特色與亮點

杭州市在低碳試點工作中積極探索一條城市“以低碳經濟為發展方向、市民以低碳生活為行為特征、政府公共管理以低碳社會為建設藍圖”的綠色低碳發展道路,著力建設“六位一體”的低碳示范城市,率先形成有利于低碳發展的政策體系和體制機制,為全國低碳城市建設積累了經驗。

在全國率先提出低碳城市發展模式,著力打造低碳發展之城。杭州市在低碳城市建設道路上一直走在全國的前列,早在20087月,杭州市委十屆四次全會上就明確提出杭州要在全國率先打造低碳經濟、低碳生活和低碳城市。一是出臺低碳決定,明確發展方向。200912月,在杭州市委十屆七次全會上通過了《關于建設低碳城市的決定》(市委〔200937號),明確提出探索一條經濟以低碳產業為主導、市民以低碳生活為行為特征、社會以低碳社會為建設藍圖,體現中國特色、時代特點、杭州特征的低碳發展道路,特別是通過建設低碳經濟、低碳建筑、低碳交通、低碳生活、低碳環境、低碳社會“六位一體”的低碳城市,確保杭州在低碳城市建設上走在全國前列,這一決定也得到了全市人民的廣泛響應。二是加強組織領導,狠抓工作落實。成立了由市委書記任組長、31個部門和13個區(縣、市)為成員單位的低碳城市建設領導小組,編制完成了低碳發展規劃、制定了年度低碳行動計劃、提出了重點低碳建設項目以及配套政策等重大事項。市發改委還專設了應對氣候變化處,全面負責協調、推進全市應對氣候變化工作的開展,各區(縣、市)及交通、建筑等有關部門都積極開展了各具特色的低碳建設相關工作三是選準低碳載體,夯實民意基礎。按照“五位一體”城市公共交通發展構架,20085月,杭州市在全國率先運行了符合民心民意和城市建設發展方向的免費單車服務系統,成為引導百姓參與低碳城市建設、緩解交通兩難、還市民藍天白云的“撒手锏”,成為杭州低碳城市建設最為亮麗的風景和名片。公開征集公眾對“中國杭州低碳科技館”的展示內容、方式和參與形式等意見和建議,20127月,全國首個以低碳為主題的大型科技館——中國杭州低碳科技館正式開館,成為老百姓特別是青少年了解低碳知識的“第二課堂”。

在全國率先開展低碳社區試點,大力打造低碳生活品質之城。杭州市堅持將“低碳社區”建設作為低碳城市建設的著力點和落腳點,早在2009年就明確提出按照低碳城市“六位一體”的總體部署,建立“政府推動、社區主體、部門聯動、全民參與”的工作機制,積極開展低碳社區建設試點。 20111月,杭州市發改委又在中國杭州門戶網站向市民征集對《深化我市低碳社區試點》方案的意見和建議,通過借助群眾的智慧和創造,探索出一條具有杭州特色的低碳社區建設之路。一是注重低碳社區建設規范和評價標準,引領低碳社區建設。杭州市在下城區確定了36個社區開展“美麗杭州低碳社區建設標準化試點”,探索建立杭州低碳社區標準化體系,以點帶面推動全市低碳社區建設。下城區作為全市首批低碳城區試點,為推進社區建設,區政府成立了低碳社區建設工作領導小組,全面統籌協調低碳社區建設工作,并先后制定了《下城區“低碳社區”考核標準》、《下城區“低碳社區”驗收標準》、《下城區低碳(綠色)家庭參考標準》等多項制度標準,科學合理地設置量化績效指標,為全市廣泛開展低碳社區建設探索了方法、積累了經驗。二是大力推廣低碳建筑,強化低碳社區硬件建設。近年來,杭州大力推廣低碳建筑技術,實施城市“屋頂綠化”計劃,開展“陽光屋頂示范工程”、“金太陽示范工程”等項目,提升社區低碳化水平。富陽市新登鎮積極實施“美麗鄉村千戶民居屋頂光伏瓦發電項目”,首批240余戶村民采用光伏陶瓷瓦片技術進行并網發電,該項目每戶安裝25平方米光伏瓦,每年可發電約2200度,政府每度電補貼0.6元,預計8年可收回成本。三是創新低碳社區管理方式,加快低碳社區軟環境建設。充分利用現代信息手段,發揮基層社區的作用,積極引導社區居民參與低碳社區建設作為低碳社區試點的重要內容。東新園社區充分利用現代化信息手段推進低碳化進程,通過建設數字化示范社區、推進社區網站、電子閱覽室、拼車平臺等信息化項目,打造“多功能社區服務中心”,方便社區居民就近享受到菜單式服務,減少居民出行的碳排放;稻香園等社區則通過智能回收平臺試行垃圾分類制度,居民可通過向垃圾分類回收終端機投放各種廢舊物資獲得積分,并可以拿積分或“碳幣”兌換現金或禮品,今年6月,一位居民共累計積攢102萬分,成為年度“積分王”,換得一輛價值近19萬元的比亞迪油電混合動力汽車的5年使用權。四是開展“十萬”家庭低碳行動,提升低碳社區居民參與度。有關部門通過編寫低碳家庭行為手冊,開展低碳主題和低碳示范家庭評比等活動,大力營造低碳生活氛圍。環西社區通過建立家庭低碳檔案,實施家庭低碳計劃,倡導居民“低碳飲食”、“低碳裝修”、“低碳出行”,通過采集家庭水、電、氣、熱等資源使用情況,核算每月家庭減少的碳排放量,做到天天有記錄、周周有小結、月月有心得,并且通過小區門衛保安巡查,對每周少開一天車的車主,獎勵洗車票,鼓勵居民參與低碳社區建設。在我中心舉辦的2014年中國低碳發展戰略高級別研討會上,張鴻銘市長應邀作了題為“以低碳社區建設引領杭州低碳發展”的主旨演講,受到與會人員的高度評價。

率先探索強化制度和配套政策創新,努力打造低碳產業之城。杭州市委、市政府高度重視低碳產業發展以及集聚區建設,并在《杭州市十二五低碳城市發展規劃》中,將建設低碳產業集聚區作為推進低碳試點城市建設的首要任務。一是加強政策引導,加快構筑低碳產業體系。通過制定分類考核管理制度、取消對部分縣市唯GDP的考核辦法等多種手段,大力發展“文化創意、旅游休閑、金融服務、電子商務”等十大低碳產業。2013年,全市服務業增加值占GDP的比重達到52.9%,比2010年上升了5.5個百分點,其中電子商務、信息軟件、文化創意、物聯網產業增加值比2012年分別增長了55.7%、23.5%、18.0%和15.8%;二是研究制定低碳產業集聚區建設方案,明確指導思想和目標任務。聚焦產業低碳化、基礎設施低碳化、社會生活低碳化和環境低碳化,以杭州經濟技術開發區、杭州國家高新技術產業開發區(濱江)、錢江經濟開發區、杭州未來科技城、青山湖科技城五個集聚區作為首批重點示范單位,著力打造生產、生活、生態三生融合的低碳產業集聚區,使低碳產業集聚區成為全市低碳產業集聚的主平臺、低碳經濟發展的先導區、低碳城市建設的示范區。爭取到2015年,各集聚區努力實現一個完善、四個顯著目標,即基本形成較為完善的低碳工作機制,在產業低碳化、基礎設施低碳化、社會生活低碳化和集聚區環境低碳化建設方面取得顯著成效。三是開展低碳產業導向目錄研究,嚴把產業低碳準入門檻。基于2009年出臺的《杭州市產業發展導向目錄及空間布局指引》,在原有投資強度、單位用地產出、容積率、產值能耗、產值水耗和全員勞動生產率等六項約束性指標基礎上,增加碳排放強度約束性指標,研究建立杭州市低碳產業體系目錄,提出一批重點發展的產業導向目錄,積極培育低碳支柱產業,作為協同推進國家級低碳試點城市和節能減排財政政策綜合示范城市,落實國家節能低碳產業與財政政策的重要舉措。

率先探索協同低碳城市與交通試點,積極打造低碳交通之城。杭州市委市政府在《關于建設低碳城市的決定》中明確提出實施“公交優先”戰略,倡導綠色出行,打造低碳交通,并將大力發展公共交通,加快構建低碳交通體系作為《杭州市“十二五”低碳城市發展規劃》提出的八大重點任務之一,明確2015年和2020年具體建設目標。一是明確提出低碳交通發展模式,大力打造“五位一體”綠色低碳交通運輸體系。即落實“公交優先”戰略,從政策保障有力、組織保障到位、公交都市創建、公交規劃超前等,全面推進地鐵、公交車、出租車、“免費單車”、水上巴士“五位一體”公交優先戰略,推進八城區與五縣(市)公交一體化,加快打造杭州特色“五位一體”的“8+5品質大公交體系,努力建成全國第一個實現種公交方式“零換乘”的城市,打造低碳化城市交通運輸體系二是全方位開展低碳交通試點,探索體制創新及項目示范。以入選交通部低碳交通運輸體系建設試點為契機,以綜合交通系統低碳化、交通基礎設施低碳化、交通運輸裝備低碳化為基礎,推進低碳交通運輸體系區域性試點,深化“車、船、路、港”千家企業低碳交通運輸專項行動,打造低碳高速公路、低碳港口和低碳車管,加快構建全市統一的全過程監管、全社會服務、全天候運行的綜合交通信息樞紐,全方位推進低碳交通試點。三是以“免費單車”為載體,率先打造全球一流公共自行車服務體系。2008年到2011年年底,杭州市財政共投入資金34609.69萬元,建成公共自行車網點2482個,購買公共自行車5萬輛,形成了具有鮮明特色的杭州公共自行車運營模式。到目前為止,已經發展成為擁有7.8萬輛公共自行車、 3113個服務網點、平均每日提供20萬以上出行人次、具有鮮明運營模式特色的杭州公共自行車交通系統,成為杭州市“五位一體”綠色低碳公交體系中最亮麗的一張金名片,也成為杭州打造“低碳城市”過程中的最大特色。四是以國家節能與新能源汽車推廣試點城市為抓手,加快城市交通運輸工具低碳化。預計到2014年底,杭州市公交集團公共汽電車將達到8200余輛,新能源和清潔能源汽車占比達到50%,其中純電動客車占比達10%以上,即充式純電動公交車115輛,占比達1.4%,油電混合動力客車1140輛,占比達14%LNG天然氣客車2011輛,占比達24%以上。市區出租汽車9965輛,其中純電動出租汽車年底達到1000輛左右,CNG雙燃料出租汽車主城區和蕭山區分別達到2200輛和1079輛,95%以上的更新出租車采用了清潔能源。此外,還推廣應用5400多輛微公交,建成充電換電智能立體車庫租賃站點13座。

三、杭州市低碳試點工作挑戰與建議

調研發現,大幅度降低杭州市電力、建材等重點企業的二氧化碳排放強度是確保有效控制全市二氧化碳排放總量并提前一年完成強度下降指標的關鍵。作為國家節能減排財政政策綜合示范城市,在《浙江省控制溫室氣體排放實施方案》(浙政辦發〔2013144號)中,明確要求杭州市“十二五”期間單位生產總值二氧化碳排放下降20%指標須提前一年完成。從2011年到2013年,杭州市地區生產總值增長了29.6%,單位地區生產總值二氧化碳排放下降約為14.5%,若要提前一年完成“十二五”碳強度下降20%的目標,則意味著2014年單位地區生產總值二氧化碳排放須下降6.5%以上。根據杭州市發改委組織的有關課題研究結果,2011年杭州市年能耗萬噸標煤以上153家企業全部分布于工業部門11大行業,其中,電力、熱力生產和供應業是萬噸標煤以上企業的第一大碳排放行業,14家企業單位工業產值二氧化碳排放量是全部企業平均值的16倍,其次為非金屬礦物制品業,15家企業的平均值約為全部企業平均值的5倍,而且這153家企業的萬元工業產值二氧化碳排量平均值是11個行業規模以上企業萬元工業產值二氧化碳排量均值的2倍。顯然,電力、熱力生產和供應業、非金屬礦物制品業等行業年能耗萬噸標煤以上企業的降低碳排放強度潛力較大、作用深遠。

調研還發現,在杭州市有關領導和專家層面尚沒有形成具有指導意義和可操作性的全市碳排放峰值目標及其路線圖。盡管杭州市作為第一批國家低碳試點城市,在杭州市應對氣候變化規劃(2013-2020年)中,也明確提出力爭在十三五末化石能源活動二氧化碳排放量達到峰值,但由于我國計劃到2030年左右二氧化碳排放達到峰值且將努力早日達峰,這一戰略目標尚未清晰地傳遞并有效地落實到我國東部沿海發達地區及低碳試點省市,杭州市目前有關峰值的研究方法及分析模型尚在完善之中,有關峰值的時間及大小正結合對新常態的研判處在調整與決策之中。結合杭州市在推進低碳發展工作中好的做法以及所面臨的挑戰,我們對下一階段狠抓落實,深化低碳試點工作、持續推進全國低碳發展提出如下兩點建議:

一是充分發揮規劃的導向作用,狠抓峰值目標的落實。2030年左右實現二氧化碳排放峰值是我國建設現代化國家的戰略目標,也是當前及今后相當長一段時間內促進我國社會經濟可持續發展及生態文明建設的重大舉措。杭州市委市政府早在2009年《關于建設低碳城市的決定》中,圍繞建設低碳城市總體要求、培育低碳產業打造低碳經濟等八個方面,提出了五十條實實在在的決定和意見,系統闡明了杭州市低碳發展的戰略藍圖,明確提出了到2020年全市萬元生產總值二氧化碳排放比2005年下降50%左右的主要目標,并在《杭州市“十二五”低碳城市發展規劃》得到全面落實。2014年根據新的形勢和要求,杭州市又在《杭州市應對氣候變化規劃(2013-2020年)》中明確提出“力爭在‘十三五’末將化石能源活動二氧化碳排放量達到峰值作為全市應對氣候變化的主要預期目標,充分體現了一張藍圖、一個目標抓到底的定力。建議其他國家低碳試點省市以及東部沿海發達地區的領導干部,也應從政治高度和戰略角度充分認識碳排放峰值對于形成倒逼機制的意義,盡快研究提出本地區峰值目標及分解落實機制,并及時融入到“十三五”地區國民經濟和社會發展規劃之中。另外,在很抓峰值目標落實過程中,要有“功成不必在我任期”的理念和境界,不貪一時之功、不圖一時之名,多干“打基礎、利長遠”的事。

二是健全管理體制和工作機制,狠抓任務與工作落實。低碳發展既是一項全新的事業,也是一項涉及經濟、社會、能源、建筑、交通等領域的系統工程,需要統籌協調,形成整體合力。從杭州市的部門職責及實際分工情況看:一方面,全市的節能工作由經信委負責,而應對氣候變化工作則由發改委負責,這種條塊式的分割方式在全國其他城市也有一定的普遍性;另一方面,從杭州市人民政府辦公廳關于印發《杭州市能源消費過程碳排放權交易管理暫行辦法》看,又明確由市節能行政主管部門對碳排放權交易實施統一監督管理,這種看上去不太科學合理的部門職責與分工,在一定程度上影響了任務的有效落實和工作的順利開展,需要健全科學合理、行之有效的工作責任制,以責任制促落實、以責任制保成效。從杭州市低碳社區的試點實踐看:建立“政府推動、社區主體、部門聯動、全民參與”的工作機制,通過發揮基層社區的作用,創新管理思路;通過征求百姓建言等方式,引導居民參與低碳社區建設;通過開展“萬戶低碳家庭”示范創建活動,鼓勵百姓從自我做起。這種通過鼓勵基層群眾解放思想、積極探索,推動低碳社區建設頂層設計和基層探索互動,減少低碳社區試點建設指標體系頂層設計中的約束性指標,增加鼓勵社區居民參與的激勵性指標,對于研究提出具有指導意義、可操作、可復制的低碳社區試點建設指南具有重要的借鑒作用。

(劉恒偉、丁丁、徐華清供稿,付琳、徐頔、吳怡也參加了現場調研)

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